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Simplifier les relations entre l'administration et les citoyens

M. Yves Détraigne. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, comme vous le savez, le bilan que le groupe UDI-UC dresse de la politique menée pendant cinq ans par Lionel Jospin alors Premier ministre est parfois sévère.

Pour autant, au-delà de toutes les querelles persistantes, il existe aujourd’hui un vaste consensus autour de ce que la doctrine en droit public appelle les « lois de 2000 » et, au cœur de celles-ci, de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Il y a treize ans, cette loi a permis de lever un certain nombre d’incertitudes sur l’opacité, parfois fantasmée, de l’action administrative. Elle a notamment permis d’inscrire dans la loi le principe selon lequel le silence de l’administration vaut décision de rejet, sauf pour des cas spécifiques énumérés par une importante série de décrets en Conseil d’État. À ce propos, j’ai des difficultés à comprendre pourquoi on va aujourd'hui inverser cette règle, qui, me semble-t-il, n’a pas si mal fonctionné.

Quoi qu’il en soit, la démarche engagée il y a treize ans reste inachevée à bien des égards. Voilà pourquoi il s’agit aujourd'hui de faire du service public un service « à destination » du public. En somme, le citoyen est plus qu’un simple administré et devient un acteur à part entière des relations administratives.

L’amélioration des relations entre l’administration et le citoyen est une préoccupation majeure pour les sénateurs. Un grand nombre d’entre nous ont la chance d’être à la tête d’une collectivité territoriale (M. Jean-Claude Requier s’exclame.) et donc d’une administration qui reçoit chaque jour des citoyens en tant qu’usagers de ladite administration et auprès de laquelle remontent un certain nombre de problèmes.

Depuis une quinzaine d’années, le traitement des demandes – qu’il s’agisse notamment d’une carte d’identité, d’un passeport ou d’un permis – a évolué vers plus de rapidité, mais des contraintes demeurent. Aujourd’hui, une certaine impatience et des exigences se font souvent jour dans les relations entre les citoyens et l’administration locale.

Le problème est le suivant : derrière les concepts juridiques, il y a d’abord des hommes et des femmes. Aussi, il n’est pas tout à fait anodin de modifier les règles relatives aux modalités de délais de retrait ou d’abrogation des actes administratifs.

Un grand pas en avant avait été fait en 2001 avec la décision « Ternon » du Conseil d’État : le citoyen disposait, même après la clôture du délai de recours en excès de pouvoir, de deux mois pour solliciter de l’administration le retrait d’un acte individuel créateur de droit.

Malheureusement, derrière ce débat de juriste, le citoyen maîtrise mal les subtiles différences entre un acte explicitement ou implicitement créateur de droit. De la même manière, tous ne manient pas avec autant d’aisance que les membres de la juridiction administrative la différence entre le retrait et l’abrogation d’un acte. J’avoue que j’ai parfois moi-même des doutes, et ce malgré mes études, qui sont maintenant un peu lointaines.

Beaucoup a été fait pour que la langue juridique de l’administration soit davantage accessible au plus grand nombre, mais l’essentiel du travail est encore devant nous, tant cette opacité reste l’un des attributs sinon un des éléments de puissance de l’administration.

Aussi, je ne peux qu’accueillir favorablement l’initiative prise par le Gouvernement de créer un code spécifique aux relations entre les citoyens et l’administration. Cette codification devrait offrir l’opportunité de clarifier les dispositions existantes, notamment la postérité de la jurisprudence « Ternon », que ce soit en matière de retrait ou d’abrogation.

Ce code sera également l’occasion de permettre aux relations entre l’administration et les citoyens de prendre la voie de la dématérialisation que l’informatique nous permet ou devrait nous permettre. La démultiplication des outils numériques doit être mise au service de l’action administrative. Le débat d’aujourd’hui est l’occasion de le dire, on peut faire évoluer de multiples manières les relations entre l’administration et l’usager, mais si on ne met pas l’accent sur le développement du numérique, il y aura encore un certain nombre de malentendus pendant un nombre certain d’années.

La rénovation des processus décisionnels de l’administration est également une avancée louable. Plus qu’une rénovation, c’est une révolution administrative qui est en préparation. C’est la fin du principe de non-communicabilité des documents préparatoires et le début d’un véritable dialogue entre le citoyen et l’administration, voire d’une coproduction de la décision, même si cette vision est encore quelque peu osée.

Enfin, la récente annonce faite par le Gouvernement d’inverser le sens du silence de l’administration pour en faire une décision positive par principe est un véritable gage de confiance pour nos concitoyens.

Le droit administratif ne sera peut-être plus caractérisé par son seul caractère exorbitant du droit commun, ou du moins dérogatoire du droit privé, mais sera défini comme un droit du dialogue, de la concorde et du consentement des citoyens-administrés.

Pour autant, madame la ministre, permettez-moi une remarque. Un projet de loi visant à habiliter le Gouvernement à prendre des mesures par voie d’ordonnance est toujours comme une promesse : on s’engage bien souvent sur un programme très ambitieux et force est de constater que, parfois, les mesures prises sont en deçà des espérances nourries.

Les dispositions de la nouvelle rédaction de l’article 38 de la Constitution ne nous permettent pas de contrôler directement le texte des ordonnances, elles nous permettent seulement de nous prononcer sur leur ratification. Aussi peut-il être considéré comme regrettable que les mesures que vous souhaitez introduire dans notre droit ne fassent pas l’objet d’un véritable projet de loi, qui aurait permis un examen plus « serré » en séance publique.

Quoi qu’il en soit, madame la ministre, nous sommes prêts à vous laisser le bénéfice du doute en ce qui concerne vos projets d’ordonnances, mais nous serons vigilants quant au contenu effectif de ce que vous mettrez en œuvre. (Applaudissements au banc des commissions. – M. Bernard Fournier applaudit également.)

 

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